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税务交流

如何进一步推进烟草税收改革

来源:中国税务报       添加日期:2018年07月04日

  近日,国家税务总局税收科学研究所烟草消费税改革课题组组织专家,围绕烟草消费税改革效应、改革方向等开展研讨。现刊发部分专家从不同角度对相关问题的阐述。
  烟草消费税:改革成效与提高空间
  国家税务总局税收科学研究所研究员 石坚
  “从分步提高税率入手,逐步健全相关税收法律,在2020年前真正完成烟草消费税的税收法定。”
  我国现行的烟草税收体系,是在1994年工商税制全面改革时建立并不断完善的,到目前为止,先后进行了四次大的调整:
  1998年调整了烟草消费税的税率结构,由单一税率改为差别税率,税率调整为三档,一类烟税率50%,二、三类烟税率40%,四、五类烟税率25%。这次改革缓解了生产低档烟企业的压力。2001年调整了计税方法和税率,实行从量与从价相结合的复合计税方法,这次改革首次实行了复合计税的办法,将计税价格由出厂价改为调拨价,扩大了税基,一定程度上实现了烟草行业的优胜劣汰,促进了产业结构的调整。2009年进行了新的烟草消费税制改革,提高了从价税税率,在征收环节上,首次在卷烟批发环节加征一道5%的消费税;对卷烟调拨价进行了调整,卷烟的从量定额税率不变,即每标准箱150元。此次改革首次实现了生产和批发两个环节征税,且批发环节不得扣除生产环节已缴消费税,对于烟草企业收益以及卷烟品牌都产生了一定影响。2015年再度调整烟草消费税,将卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%,同时对卷烟零售价进行调整,按0.005元/支加征从量税。这次改革首次实现了烟草行业的税价联动,对于减少烟草销量有积极的影响。
  从2015年烟草消费税改革实施到如今已有3年。目前来看,改革效果较为理想。这主要体现在三个方面:
  第一,财政收入明显增加。2015年6月改革当月,烟草税收入就实现了20.5%的增长。到2016年5月31日改革满一年之际,烟草消费税增加了850多亿元。2017年底,烟草消费税基本稳定在5300多亿元。从2017年度烟草税收入的基本格局来看,包括烟草增值税、烟草消费税和烟草企业所得税在内的税收收入,与同期相比均增加了10.8%,改革效果明显。
  第二,对烟草消费者的行为产生了积极影响,减少了全国烟草的生产量和消费量。
  2015年6月~2016年5月,税收新政实施一年的时间内,中国烟草生产量和消费量减少了3%左右。这次政策调整对减少低价烟的销售影响更为明显,因为低收入者对低价烟提价的敏感度更高。
  第三,烟草消费税改革有助于我国国际地位的提升。《烟草控制框架公约》在我国生效以来,我国始终展现出积极的、负责任的大国形象,认真履行公约中的各项规定。烟草消费税改革初见成效,为公共事业的发展作出了贡献,受到了国际社会的广泛认可。其中世界卫生组织(WHO)、世界银行等国际组织都给予高度评价,并专门邀请我国政府代表在2017世界银行春季工作会议上作了经验介绍,向世界各国介绍我国“以税控烟”的作法及经验。
  从烟草消费税的改革趋势来看,烟草消费税存在进一步提高的空间。从烟草价格来看,2016年~2017年我国烟草的平均销售价格为13.5元/包左右,这一水平与2008年烟草销售价格同比上涨不到10%,无论绝对价格还是相对价格,都是不高的。如果进一步考虑居民的实际收入增长水平,以及居民消费价格指数(CPI)的变化,烟草价格的实际消费水平有所下降,不利于控烟事业发展。此外,从世界烟价中税收所占比重来看,烟草税收平均比重为70%多,我国这一比重目前约为50%,其水平仍然偏低,应该分步提高至世界平均水平。
  从烟草消费税税制设计来看,与从价税相比,从量税的优势体现在能相对更多地提高低价卷烟的价格,使得对价格敏感的消费者减少吸烟量。对于消费者特别是青少年以及低收入人群,在从量税制下想用低价烟来替代高价烟是比较困难的。此外,不断推动烟草行业的管理体制改革,实现烟草行业政企分开,完善烟草价值形成机制,也是改革的关键所在。
  从税收立法来看,目前卷烟涉及的增值税、消费税征收依据仍然是“暂行条例”,立法层次较低。应大力提高税收立法层次,从分步提高税率入手,逐渐健全相关税收法律,在2020年前真正完成烟草消费税的税收法定。
  针对不同群体采取结构性改革
  中国社会科学院财经战略研究院副研究员 蒋震
  “在制定烟草消费税政策时,要考虑到不同类型的群体,考虑到面对的复杂情况,确保不同群体在改革过程中的福利损失最小化。”
  健康发展是引领新一轮全球化和人类发展的主题词,吸烟及其带来的危害是全世界共同面临的难题,要从健康的角度来审视烟草产业及其带来的负面作用,要“重预防、少得病”,在预防环节构建更加完善的机制。要让政府认识到烟草使用对公众和国家财政造成的威胁,提高控烟的决心,出台有效政策,继续提高烟草税负水平,有效控制烟草消费者数量,避免更多的人群成为烟民。
  精准测算烟草社会成本。明晰烟草产业对社会经济带来的负面影响,以此作为烟草税收改革的基础和前提。烟草使用会造成多方面社会危害,包括引发疾病导致的医疗费用剧增,产生巨大的社会成本,吸烟导致的早亡更是一种社会生产力损失。烟草种植还会对土壤生态系统带来不可逆的影响。因此,对烟草产业的危害要从更加全面、系统的角度来衡量,建立全口径的烟草社会成本监测体系,明确烟草税收各要素的设定依据。
  烟草税收改革要坚持“福利”导向。在制定烟草消费税收政策时,要考虑到不同类型的群体,考虑到面对的复杂情况,确保不同群体在改革过程中的“福利”损失最小化。例如,如果烟草消费税负继续提高,带动烟草制品销售价格的提高,高收入阶层的烟草需求行为基本不受影响或者受影响较小,而中低收入成瘾群体的负担会显著加重,这一群体可能会转向更加劣质的烟草制品,导致其健康状况恶化,福利水平下降。当然,未来的改革趋势仍是以国际卷烟总税率占零售价格的平均水平为基准点,继续提高烟草税负水平,力求早日达到国际平均水平。但从改革策略来看,必须采取结构化改革:对于高档烟草制品,可以迅速提高其税率水平;对一些中低档烟草制品,可以设定“窗口期”,让中低收入者有足够时间来戒除吸烟行为,减少对烟草制品的依赖。因此,需要对不同吸烟群体的规模与结构作出准确估计,掌握烟草消费者的年龄构成、烟龄构成和收入水平构成等内容。
  更加优化烟草税制设计。在从价税和从量税选择方面,从量税不依烟草制品流转价格而变,在烟草价值受到严格控制情况下,从量税更能够发挥控烟行为的效果。从课税环节来看,课征烟草税收越靠近零售环节,越能够发挥其调控作用,再加上征管成本的因素,可以考虑将批发环节作为一个较为理想的课税环节。此外,要进一步弱化地方政府在烟草生产方面的激励。
  进一步完善税价联动机制。有效发挥烟草税收的价格调控作用的前提是税收能够有效传递给价格。应推动烟草业的市场化改革,让烟草制品的价格机制更加完善、有效,更加能够引导吸烟者的消费行为,为烟草税收改革奠定一个坚实的外部市场环境。
  妥善推进控烟税收工作的国际协调。控烟是全人类共同面对的事业,产烟大国与非产烟国,发达国家与发展中国家,在世界卫生组织《烟草控制框架公约》方面仍然有协调、配合的空间。我国需要运用新思维、新格局和新战略,妥善推进控烟税收工作的国际协调,积极地融入、主导世界控烟规则。
  建议取消烟叶税
  西南财经大学财税学院教授 费茂清
  “烟叶税改革应符合税制改革方向,应有利于烟叶统一市场的形成,应有利于烟草控制,以此三项标准衡量,取消烟叶税既有理论基础,又有客观的实际需要。”
  中国是世界上烟叶主要产区,占世界烟叶产量的1/3以上。2006年初,我国全面取消农业税,2006年4月28日《中华人民共和国烟叶税暂行条例》实施,烟叶税成了一个独立的税种。实践证明,烟叶税政策的变化,与控制烟叶生产有直接关联。为顺应改革趋势,减轻烟农负担,笔者建议取消烟叶税。
  有利于减轻烟农负担。尽管烟叶税条例规定烟叶税的纳税人是烟草收购方,但实际负担者并不是烟草收购者。因为我国烟叶收购市场由烟草公司主导,交易双方地位不对等,烟草公司为了自己的利益最大化,通常采取压低烟叶收购价格的办法转嫁税负。据我们近期在云南省保山市等地的实地调查,烟叶收购价格普遍偏低,至少比正常价低了20%左右,导致烟农和收购方矛盾时有发生。此外,在所有农产品中目前仅对烟叶征税,造成烟农与非烟农之间税负不公平,影响我国农村税费改革的总体成果。
  有利于保护烟农的自主决策权益。烟叶税是本地政府重要财源之一,为了多增加烟叶税收入,地方政府会有组织、有计划地鼓励、扶持农民种烟,尽量扩大烟叶种植面积。甚至有些地方专门成立了烟叶生产办公室,运用行政权力干预,导致烟农市场主体地位丧失,破坏市场经济规则。取消烟叶税,可以保护烟农的自主决策权益和市场主体地位。
  有利于提高烟叶生产质量。对烟叶种植地的地方政府而言,不管质量高低、数量多少,尽可能让烟叶卖出去,才能保护烟农利益,稳定烟叶生产。因此,地方政府会想方设法对烟叶收购行为施加影响。如此一来,一方面严重影响收购烟叶的质量,降低烟叶合格率。据我们在云南省烟叶产区的调查,近些年当地烟叶的等级平均合格率为50%,比国家规定的80%合格率的最低限度低了30个百分点;另一方面容易引起烟草公司烟叶库存积压,一些烟草厂家效益不断降低,和烟叶的不正常收购也有关联。取消烟叶税,可以提高烟叶生产质量,提高烟草行业经济效益。
  有利于全国统一烟叶市场的形成。现在烟叶收购和烟叶再分配是分离的,先在烟叶产地由当地烟草公司收购烟叶,然后根据各生产厂家的生产计划进行调拨。烟叶生产地主要集中在云南、贵州等地,但烟叶需求方很分散。获得高质量的烟叶是保证烟草产品质量的基础。烟叶产地为了本地利益最大化,会尽可能多为本地烟厂保留优质烟叶。有的地方政府为了增加当地收入,用行政办法干预区际间的烟叶交易市场,影响国家烟叶调拨计划的执行。或是根据每年烟叶生产年景的不同,进行人为调节。以上种种,影响全国统一烟叶市场的形成和发展。取消烟叶税,有利于全国统一市场的形成。
  有利于烟草控制工作的开展。国际经验和已有实践证明,提高烟草消费税,进而提高烟草价格是控制烟草消费的有效手段。但烟叶税征收体制与此相悖,因为烟叶税属于地方税,是烟叶产区政府的重要税源,客观上促成当地政府不断扩大烟叶种植面积的冲动。虽然茶叶、某些水果等种植收益高于种烟叶的收益,但这些农产品属于无税产品,当地政府缺乏鼓励种植的积极性。因此,地方政府为了自身利益,可能突破烟叶种植计划和收购计划,最终导致烟叶种植的失控,给烟草控制工作带来负面效果。
  从卷烟企业看消费税改革影响
  江苏省徐州市税务干部 赵德芳
  “面对消费税调整,烟草行业仍处于主动地位。烟草行业资金雄厚,面对烟民需求,能够快速调整生产经营策略、改进技术,保持供需平衡。”
  XZ卷烟厂是某公司下属卷烟生产企业,2007年企业入选“中国企业500强”,连续多年跻身全国纳税百强行列,并多次蝉联江苏省及徐州市纳税百强第一名。
  2015年~2017年,企业分别入库税收154.81亿元、150.34亿元和163.23亿元,同比增长7.33%、-2.89%、8.57%。企业缴纳的主要税种包括消费税、增值税、企业所得税和地方税费等。其中消费税是主体税种,2015年~2017年分别缴纳消费税106.98亿元、107.19亿元、119.14亿元,占企业缴纳全部税收的比重为72.8%。按照2015年5月烟草消费税改革同口径分析(以同年5月至次年4月为一个周期对比),该企业2015年~2016年同期烟草消费税较2014年~2015年同期实际增长7.79%,2016年~2017年同期较2015年~2016年同期几乎持平,2017年~2018年同期较2016年~2017年同期实际增长14.67%。通过数字比对可以发现,对该企业来说,烟草业消费税调整在当月及之后几乎无影响,甚至在税改后出现了税收较大幅度增加的情况。也就是说,除2016年企业经营面临暂时的困难外,面对消费税政策调整,该企业生产经营业绩增长仍然迅速,这和企业品牌在行业内的知名度和美誉度密切相关,也和企业面临外部市场变化及时调整经营战略有关。
  从外部看,2017年以来,全国卷烟市场回暖,初步扭转了销量持续下滑、库存居高不下的严峻形势,呈现出销量稳定增长的良好局面。加上卷烟消费结构升级明显,细支烟、短支烟、中支烟和爆珠烟等结构性创新产品加快发展,商业企业推进结构升级、推广创新产品的主观动能不断增强,为企业更好发展提供了市场机遇。从内部看,该企业不断优化布局,精准发力目标市场。坚持高端定位,产品链布局日趋完善。抓好新品培育,加快后续产品研发上市,构建品牌发展支撑体系。
  由该企业的实例可以看出,2015年烟草消费税改革虽然在税制、税率方面做了较大调整,提高了税负,但是其筹集财政收入作用发挥比较明显,而“控烟”这一作用发挥不明显。
  可以看出,在烟草专卖这一体制下,税收政策对烟草企业利税有一定的影响,但面对消费税调整,烟草行业处于主动地位。烟草行业资金雄厚,技术改进的潜力仍然可以挖掘,面对烟民需求,能够快速调整生产经营策略,使供需一直保持均衡状态。相比而言,外部市场对烟草企业的未来发展的影响更为重要。市场的快速发展变化,必然倒逼烟草行业主动创新求变,展开更加激烈的竞争。当然,在这个过程中,税收政策的调整仍有一定的作为空间,例如,提高生产环节、零售环节税率,与从量计税改革同步推进,以税收支持控烟工作开展。  编者按 近日,国家税务总局税收科学研究所烟草消费税改革课题组组织专家,围绕烟草消费税改革效应、改革方向等开展研讨。现刊发部分专家从不同角度对相关问题的阐述。
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